Diesel-Fahrverbote – die Rechtslage

24. Mai/12. Oktober 2018
Am 27. Februar 2018 hat das Bundesverwaltungsgericht in zwei Urteilen entschieden, dass unter bestimmten Umständen Fahrverbote für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren angeordnet werden können. Seit dem 23. Mai, liegt erst die vollständige Begründung vor. Gleichzeitig preschte die Freie und Hansestadt Hamburg mit zwei Streckenverboten für Dieselfahrzeuge vor – politischer Aktivismus fürs Schaufenster. Jedoch sind in rascher Folge weitere Urteile ergangen, die jedenfalls zunächst einmal Streckenverbote aussprachen.

 Ob diese Urteile und vor allem die nachfolgenden Aktivitäten der Behörden den engen Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerecht werden, ist jeweils zu überprüfen und keineswegs sicher.

Seit Februar ist die Presse voll mit Berichten über diese neue Rechtslage, die die Besitzer von Diesel-PKW hart trifft und den Markt für Kraftfahrzeuge spürbar aufgemischt hat (was allerdings das BVerwG nicht glaubt!). Unabhängig davon, dass die betrügerischen Machenschaften etlicher Automobilhersteller, allen voran Volkswagen, uns Dieselfahrern dieses Problem in erster Linie eingebrockt haben, ging es beim Bundesverwaltungsgericht nur darum, wie sich insbesondere Städte – für der Verkehr auf dem Lande gibt es nach wie vor kein Problem – gegen erhöhte Stickoxidwerte wehren können.

 Die Stimmen in der Presse gehen munter durcheinander und sind teils richtig, teils falsch, teils verwirrend, und überwiegend ungenau. Die im Oktober 2018 zunächst beschlossenen Maßnahmen der Politik sind teils ungenau teils hilflos – den Dieselfahrern helfen sie wenig, der Industrie umso mehr.

Wir stellen deshalb die Kernsätze der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nachstehend so kurz wie möglich zusammen:

1.

Wenn ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge mit schlechterer Abgasnorm als Euro 6 innerhalb einer Umweltzone die einzige geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der gesetzlichen Stickstoff-Dioxid-Grenzwerte ist, dann kann es angeordnet werden, muss aber dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen und muss mithin zeitlich gestaffelt nach dem Alter und Abgasverhalten der betroffenen Fahrzeuge und unter Einschluss von Ausnahmeregelungen eingeführt werden. (aus den Leitsätzen – s. dazu auch unten Ziff. 5).

2.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt allgemein. Ein Verkehrsverbot muss angemessen und zumutbar sein. Die zuständige Behörde muss die Risiken der Überschreitung von Grenzwerten abwägen gegenüber den Belastungen der Fahrzeugeigentümer, Fahrzeughalter und Fahrzeugnutzer und den wirtschaftlichen Gegebenheiten.

3.

Zu unterscheiden ist zwischen Verkehrsverboten nur für einzelne Straßen oder Straßenabschnitte (streckenbezogene Verbote) und solchen, die für ein großflächiges Verkehrsnetz (zonale Verbote) gelten sollen. Streckenverbote gehen nicht über sonstige straßenverkehrsrechtliche Regelungen hinaus, so dass der Autofahrer stets damit rechnen und sie grundsätzlich hinnehmen muss. Das gilt auch für Anlieger und Anwohner. Ein Anliegerrecht bis unmittelbar vor die Haustür gibt es nicht. Streckenverbote sind nicht entschädigungspflichtig.

4.

Ein zonales Verkehrsverbot ist demgegenüber ein erheblicher Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 GG. Auch hier ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Deshalb kommt hier nur eine phasenweise Einführung in Betracht und „ist zu prüfen (!)“. In einer ersten Stufe werden nur ältere Fahrzeuge etwa bis zur Abgasnorm Euro 4 (und Benziner bis 3) erfasst, für die neueren Euro 5 Fahrzeuge kommen derartige Verbote nicht vor dem 1. September 2019 in Betracht, weil dieser Zeitpunkt vier Jahre nach dem Inkrafttreten der Abgasnorm Euro 6 für alle Fahrzeuge zum 1. September 2015 liegt. Käufer, die nach dem 1. September 2014 ein Dieselfahrzeug der Abgasnorm Euro 5 erworben haben, verdienen keinen weitergehenden Vertrauensschutz, denn Euro 6 war zum damaligen Zeitpunkt bereits erkennbar. Käufer, die zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 31. August 2014 Dieselfahrzeuge mit der Abgasnorm Euro fünf erworben haben, müssen mit Blick auf das höhere Alter und die höhere Fahrleistung und den daraus resultierenden geringeren Restwert ihrer Fahrzeuge mit Einschränkung der Nutzbarkeit durch Verkehrsverbot grundsätzlich rechnen. Diesel unterhalb Euro 5 bedürfen keiner Schonfrist. Entschädigungen sind grundsätzlich nicht zu gewähren.

5.

Was den Zeitpunkt von Verkehrsverboten der Abgasnorm Euro 5 angeht, müssen die Behörden anhand aktueller Erhebungen die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen berücksichtigen. Sollten diese stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf mit einem Verzicht auf Verkehrsverbote oder jedenfalls einer späteren Einführung zu reagieren. Die Behörden sind ferner verpflichtet, die Zeiten der Grenzwertüberschreitungen so kurz wie möglich zu halten.

6.

Außerdem muss die Behörde jeweils prüfen, für welche Gruppen wie beispielsweise Handwerker oder bestimmte an oder Gruppen und für welche Einzelpersonen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen infrage kommen. Hier können auch Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm Euro 5 in Betracht kommen.

7.

Die Behörden sind berechtigt, Zusatzzeichen zur verkehrsrechtlichen Kennzeichnung der Verkehrsverbote herzustellen, die es bislang noch nicht gibt. Sie müssen klar, eindeutig und sofort erkennbar sein. Ausnahmen müssen nicht durch Verkehrszeichen gekennzeichnet sein.

Unser Fazit:

Zunächst einmal beziehen sich die Entscheidungen interessanterweise auf „Umweltzonen“. Das ist irreführend, denn sinnvoll sind sie nur im allgemeinen Verkehrsbereich von Städten. Die genaue Analyse der Rechtsausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zeigt aber, dass Verkehrsverbote, und das dürfte ganz besonders für die vorschnellen Verbote von Hamburg gelten, nicht leicht zu verhängen und von einer ganzen Reihe von Voraussetzungen abhängig sind.

 Die Behörde muss zunächst (und offensichtlich auch in weiteren vernünftigen Abständen) neuere und vor allem wissenschaftlich einwandfreie Messdaten erheben und mit diesen darlegen, dass eine dauerhafte Grenzwertüberschreitung an bestimmten Stellen ihres Stadtgebiets vorliegt. Ferner muss die Behörde dem Betroffenen – gegebenenfalls im Einspruchsverfahren – darlegen, dass ein Verkehrsverbot für private oder auch gewerbliche Dieselfahrzeuge unerlässlich ist. Das ist schon fraglich, wenn zum Beispiel eine Buslinie an der betreffenden Stelle verkehrt, die mit Dieselfahrzeugen betrieben wird. Außerdem muss die Behörde Fahrverbote gegebenenfalls zeitlich staffeln, also auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

 Verkehrsverbote sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eben wirklich die „ultima ratio“. Solange wir die örtlichen Verhältnisse in Hamburg oder Stuttgart oder andernorts aufgrund einwandfreier und über eine vernünftige Zeitdauer hinweg geführter wissenschaftliche Erhebungen nicht kennen, sollte in jedem Fall gegen ein Bußgeld Einspruch eingelegt werden.

 Dr. Wolfgang Lipps

Geschäftsführer